GOBIERNO DE PUERTO RICO
19 na. Asamblea 1ra. Sesión
Legislativa Ordinaria
SENADO DE PUERTO RICO
P. del S. 71
2 de enero de 2021
Presentado por los señores Vargas Vidot y Dalmau Santiago
Coautora la señora Rosa Vélez
Referido a la Comisión de Iniciativas Comunitarias, Salud Mental y Adicción
LEY
Para crear la “Ley para la Prevención de Muertes por Sobredosis de Opioides
de Puerto Rico” a los fines de establecer ciertas protecciones para
personas sufriendo una sobredosis que pidan asistencia médica de
emergencia; establecer ciertas protecciones para personas pidiendo
asistencia médica de emergencia para una persona sufriendo una
sobredosis; establecer ciertas protecciones para el uso de naloxona por
parte de personas que no sean profesionales de la salud; viabilizar y
establecer requisitos para crear un Programa para la Prevención de
Sobredosis de Opioides; establecer ciertas protecciones para recetarios
y dispensarios de naloxona; y para otros fines.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La sobredosis es un evento fatal o no fatal que resulta del uso
problemático de una o varios tipos de sustancias psicoactivas con potencial
de toxicidad. La misma está estrechamente ligada tanto al uso de drogas
ilícitas como al abuso de medicamentos recetados, ya que ambas tendencias
les presentan a las personas maneras de introducir en su cuerpo las
cantidades nocivas de sustancias necesarias para precipitar una sobredosis.
Basta con ver las estadísticas relacionadas a la sobredosis para
entender la crisis oculta de salud pública que representa la sobredosis en
Puerto Rico[1]. En el 2017, murieron 70,237 personas en los Estados Unidos
por sobredosis, de las cuales 47,600 fueron por opiáceos. Y de esos 47,600,
28,000 fueron a causa de opiáceos sintéticos.[2] En el 2018, murieron
67,367 personas por sobredosis.[3] El porcentaje de muertes por sobredosis
de opiáceos sintéticos como el fentanilo o el tramadol, aumentaron un 10%
entre 2017 a 2018. En un dato que ilustra la enorme crisis de salud, entre
1999-2017 casi 400,00 personas murieron por sobredosis de opiáceos en los
Estados Unidos y 770,000 en total de muertes por sobredosis.
En el caso de Puerto Rico, debemos enfatizar en la ausencia de datos y
estadística confiable relacionada a las sobredosis. Descansando en
información recogida por parte de la prensa, en el año 2015 el Negociado de
Ciencias Forenses (NCF) reportó 72 muertes por intoxicación de opioides, 58
muertes en el 2016, 45 muertes en el 2017 y 13 muertes en el 2018.[4] Sin
embargo, la experiencia y la información que recogen las organizaciones,
quienes son la primera línea de defensa ante esta crisis, lamentablemente
dista mucho de los referidos datos gubernamentales. La razón de esto puede
responder a una falta de adecuada identificación, falta de recursos, la
falta equipo, pero principalmente la falta de una política pública
concertada para atajar esta situación que afecta tantas vidas.
Ante este panorama amenazador, esta Asamblea Legislativa entiende que
ha llegado el momento de tomar una acción afirmativa y progresiva para
prevenir, contener y erradicar las muertes relacionadas a las sobredosis.
Como se desprende de los datos anteriormente expuestos, entre los
casos de sobredosis de drogas podemos destacar las sobredosis de sustancias
derivadas del opio, conocidas como opioides, como uno de los tipos de
sobredosis más comunes y más letales. Sin duda, la reducción de las
incidencias y muertes por sobredosis de opioides debe ser punta de lanza en
la política pública para atender el problema de la sobredosis en Puerto
Rico.
Afortunadamente, las ciencias médicas modernas ya nos brindan
herramientas importantes para enfrentar los casos de sobredosis de opioides
en Puerto Rico. Desde su creación en la década de los sesenta, el
medicamento hidrocloruro de naloxona, comúnmente conocido como “naloxona”,
se ha utilizado para contrarrestar los efectos nocivos de una sobredosis.
La naloxona es un antagonista puro de opioides, cuyo propósito es
neutralizar los efectos de los opioides sin tener efectos psicoadictivos ni
presentar potencial alguno de abuso[5]. Por esta razón, el uso de la
naloxona es un método efectivo de revertir los efectos de una sobredosis
sin el potencial de prestarse para algún otro tipo de propósito o abuso.
Tal es la efectividad de este medicamento que la Organización de las
Naciones Unidas recomienda su uso en el Informe Mundial Sobre las Drogas
(2014)[6] y la Organización Mundial de la Salud lo ha incluido en su Lista
de Medicamentos Esenciales.[7] El uso de naloxona para prevenir muertes
por sobredosis ha demostrado ser efectiva según la evidencia científica,
junto con otras prácticas salubristas. De esta forma, la prevención de
sobredosis debe responder a una estrategia nacional que atienda el uso
problemático de sustancias psicoactivas. Puerto Rico necesita iniciativas
sociales para atender este problema. En el caso de la sobredosis de
opioides, es imperativo un cambio de perspectiva hacia la persona que se
encuentra sufriendo la sobredosis: enfatizando en el enfoque salubrista, no
así en el enfoque criminal. Para poder prevenir, controlar y eliminar el
problema de las muertes por sobredosis de opioides es necesaria una nueva
estrategia que igualmente reconozca el enorme potencial que tiene la
comunidad y las organizaciones comunitarias para combatir el uso
problemático de sustancias, ya sea de forma ilícita o el abuso de
prescripciones médicas. Los tres pilares de esta nueva estrategia deben
ser: 1) una política salubrista, contrario a penalista, hacia las personas
que sufren un evento de sobredosis, indistintamente de la procedencia de la
sustancia 2) la prevención como prioridad de esta política pública y 3) la
importancia de los individuos y organizaciones en envolverse como entes de
cambio positivo para sus comunidades.
Importante reconocer que tan latente y seria es la crisis de opioides
que, en octubre del 2017, el Presidente Trump declaró una emergencia por
una epidemia de opiáceos.[8] De igual forma, en 2019 el Departamento de
Salud Federal (HHS, por sus siglas en inglés) anunció la disponibilidad de
1,800 millones de dólares para combatir la crisis de opiáceos. [9]
En Puerto Rico, el Departamento de Salud adoptó la Orden
Administrativa 402 que permite que las farmacias en Puerto Rico vendan a
adultos el medicamento Narcan sin necesidad de receta. Por su parte, la
Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA)
anunció en junio de 2019 varias iniciativas para la promoción y educación
sobre el uso del Narcan (Naloxone, por su nombre genérico). En el más
reciente esfuerzo por parte del Gobierno de Puerto Rico, en el mes de
agosto de 2020, el Departamento de Salud anunció un grant o financiamiento
mediante propuestas para prevención de sobredosis. No obstante, esta
asignación solo eran de unos noventa mil dólares ($90,000.00).[10]
Si bien es cierto que el Gobierno de Puerto Rico ha establecido
algunas iniciativas para enfrentar esta crisis de salud pública, no es
menos cierto que queda mucho por hacer. Especialmente en la Asamblea
Legislativa, quien tuvo la oportunidad de adoptar varias medidas
legislativas, incluyendo el Proyecto del Senado 341, proyecto predecesor de
este, y la misma no actuó dejando pasar la oportunidad de salvar cientos y
quizás miles de vidas. No obstante, en esta ocasión, esta Asamblea
Legislativa se crece ante la crisis de salud pública y propone adoptar esta
Ley como punta de lanza de una política salubrista y de vanguardia para la
prevención de las muertes por sobredosis.
En ese sentido, entre los millones de puertorriqueños y
puertorriqueñas con capacidad de ayudar a vencer la crisis de sobredosis de
opioides, tres grupos se destacan: las propias víctimas de una sobredosis,
los testigos de una sobredosis y las organizaciones sin fines de lucro de
naturaleza salubrista o comunitaria. Cada uno de estos grupos enfrenta
dificultades particulares a la hora de actuar para prevenir una muerte por
sobredosis de opioides.
El testigo de una sobredosis se ve en una posición difícil de querer
ayudar a la víctima, pero se topa con la incertidumbre ante la posibilidad
de que su gestión tenga repercusiones criminales sobre su persona, ya sea
por la de delitos relacionados a la posesión de sustancias controladas, o
por la muerte de la persona. Ante esto, el testigo puede verse obligado a
no intervenir, propendiendo esto a que la víctima sufra en silencio o
fallezca. La falta de protección a aquellos que prestan ayuda les hace
escoger la inacción por encima de la incertidumbre y fomenta una sociedad
cínica donde hay solo víctimas sin buenos samaritanos. Esta situación
impide que incluso los ciudadanos que más preparados están para socorrer,
nuestros médicos y enfermeros, puedan intervenir con un acto de bondad
profesional por miedo a repercusiones negativas.
Entretanto, el usuario de opioides, la posible víctima de una
sobredosis, se ve en una posición doblemente precaria comparada con la de
un testigo. El usuario se encuentra vulnerable a esta reacción generalmente
letal y a su vez está expuesto a la radicación de cargos criminales por la
posesión de sustancias controladas. Sufre doblemente por cualquier
transgresión ya que la sustancia que le corre por el cuerpo y le intoxica
es evidencia de que, para las autoridades, la persona debe de estar
confinada. Aun cuando la sintomatología de una sobredosis sitúa a la
víctima en un estado abrupto de sopor o semi-inconsciencia en la que le
resultaría difícil reconocer la severidad de su condición, podría darse el
caso en donde el usuario pudiera pedir ayuda. El usuario entonces se
encuentra ante una encrucijada: pedir ayuda y permanecer los próximos años
privados de libertad o dejar su vida a la suerte. Desafortunadamente, la
respuesta a la pregunta de cuál opción es preferible no siempre queda clara
y esto causa que la persona le tema a la mera idea de solicitar ayuda
médica. Sabemos que la criminalización del usuario no solo es inefectiva
como método de rehabilitación, sino que resulta contraproducente al causar
que este vea al estado y hasta su misma comunidad como un enemigo del cual
necesita huir.
Por último, es común que las organizaciones comunitarias encuentren
dificultades, tanto financieras como procesales, a la hora de procurar
materiales de naturaleza médica. Estas dificultades se multiplican si la
intención de las organizaciones es facilitar su distribución a la comunidad
en general. En el caso de la naloxona, tales restricciones representan un
obstáculo innecesario que limita el acceso y la efectividad de un
medicamento que debe de ser accesible a todos los que lo necesitan. El
Gobierno de Puerto Rico y específicamente la Administración de Servicios de
Salud Mental y Contra la Adicción o su equivalente en ley sucesora, debe de
empoderar a estas organizaciones y tratarlas como organizaciones aliadas
para que continúen su gestión comunitaria.
Es la intención de esta Ley remover esos obstáculos que impiden que
cada una de estas personas actúe a favor del bien de su comunidad. La Ley
les provee protecciones tanto a víctimas como a testigos de sobredosis de
opioides, para así propiciar la acción a favor de la vida de una persona
sufriendo de la misma. Además, al crear el Programa para la Prevención de
Sobredosis de Opioides, esta Ley busca facilitar el acceso de los
individuos y comunidades al medicamento naloxona para cumplir con su
propósito de salvar vidas.
Varias jurisdicciones de Estados Unidos ya han implementado programas
exitosos para prevenir la sobredosis de opioides mediante la educación y
distribución amplia de la naloxona. En el estado de Massachusetts, por
ejemplo, el gobierno estatal ha implementado un programa para educar y
empoderar a organizaciones comunitarias, de modo que sirvan como agentes de
cambio en sus comunidades. El programa ha tenido mucho éxito y es prueba
contundente de que programas de educación y distribución de naloxona son
métodos efectivos de prevenir muertes por sobredosis de opioides.[11] La
efectividad del programa en gran parte ha sido acreditada al modelo de
orden permanente (“standing order”), la cual le permite a personas no-
profesionales de la salud distribuir y administrar antídotos de opioides.
Programas similares han sido exitosos en Nueva York y California. Es tiempo
que Puerto Rico se una a estas jurisdicciones que han puesto en vigor
políticas públicas de avanzada y han tenido éxito.
El Gobierno de Puerto Rico asume con suma seriedad el desafío
salubrista que representa la sobredosis. La cooperación y ayuda por parte
de los testigos, las víctimas mismas de sobredosis y las organizaciones
comunitarias es indispensable para prevenir que personas en riesgo sufran y
fallezcan a raíz de esta condición. Con el fin primordial de impedir que
esta crisis continúe cobrando vidas, esta Asamblea Legislativa adopta esta
Ley extendiendo una protección a aquellos testigos y víctimas de
sobredosis, y las organizaciones comunitarias que en buena fe intervengan
para ayudar a las víctimas de sobredosis, ya sea de manera directa al
administrar un antídoto de opioide, tal como la naloxona, o al solicitar
ayuda a los servicios de emergencia.
DECRÉTASE POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PUERTO RICO:
Artículo 1.- Título.
Esta Ley se conocerá como la “Ley para la Prevención de Muertes por
Sobredosis de Opioides de Puerto Rico”.
Artículo 2.- Declaración de Política Pública.
El Gobierno de Puerto Rico reconoce el papel indispensable que
desempeñan las víctimas y testigos de una situación de sobredosis de
opioides para salvar vidas. Se declara como política pública del Gobierno
de Puerto Rico la protección de aquellas personas sufriendo una sobredosis
de opioides y de testigos y organizaciones comunitarias que, de buena fe,
soliciten ayuda médica de emergencia; y la protección de aquellos
profesionales de la salud y adiestrados para administrar un antídoto contra
la sobredosis de opioides para impedir esta. El Gobierno de Puerto Rico
afirma, además, que la distribución y el uso de naloxona, como antídoto
contra la sobredosis de opioides, es una manera simple y efectiva de ayudar
revertir los efectos de estas.
Artículo 3.- Definiciones.
A fines de esta Ley, las siguientes palabras y frases tendrán el
significado que a continuación se indican:
1) “Administrador”- Administrador(a) de ASSMCA.
2) “ASSMCA”- Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la
Adicción.
3) “Programa” - Programa para la Prevención de Sobredosis de Opioides.
4) “Sobredosis de Opioides”- Significa una condición severa que
resulta del consumo excesivo de uno o varios tipos de sustancias
controladas conocidas como opioides. Incluye síntomas fisiológicos
tales como dificultad respiratoria, intoxicación, pérdida de
conciencia, entre otros síntomas, que una persona ordinaria pudiera
reconocer como que requieran asistencia médica y que pudieran
causar hasta la muerte.
5) “Asistencia médica”- Significa servicios médicos que se le proveen
a una persona experimentando una sobredosis de opioides. Los mismos
son administrados por un profesional de la salud, actuando dentro
de su capacidad legal, e incluyen servicios de salud mediante el
sistema de emergencias 9-1-1.
6) “Antídoto contra la sobredosis de opioides”- Se refiere a la
naloxona o cualquier otro tipo de droga similar aprobada por la
Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos
para el tratamiento de sobredosis de opioides.
7) “Profesional de la salud”- Se refiere a un médico, enfermero, o
cualquier otro individuo debidamente certificado o cuya práctica
profesional sea regulada por la Junta de Licenciamiento y
Disciplina Médica y/o la Junta Examinadora de Enfermeras y
Enfermeros y que, basada en su autoridad profesional, pueda recetar
y/o despachar un antídoto contra la sobredosis de opioides.
8) “Participantes”- Incluye una persona que no está en riesgo de
sobredosis pero que pudiera estar en posición de asistir a otro
individuo sufriendo una sobredosis, y que ha recibido orientación
sobre los síntomas de una sobredosis de opioides en cuanto a los
indicios de una sobredosis y la administración de un antídoto
contra la sobredosis de opioides.
9) “Standing Order”- Se referirá a una orden permanente médica,
estandarizada, que autoriza la administración de antídoto
condicionado a que se experimente una sobredosis de opioides. La
misma tiene un uso limitado a la naloxona.
Artículo 4.- Protecciones e Inmunidad de Responsabilidad en
Ciertos Casos, para Personas que estén Experimentando una Sobredosis de
Opioides y Personas Pidiendo Asistencia Médica para una Persona
Experimentando una Sobredosis de Opioides.
Toda persona que, de buena fe, experimente o se crea estar experimentando
una sobredosis de opioides y